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Covid-19

Avis du comité scientifique sur les élections municipales et le risque d'une reprise du coronavirus

Par: 
Rodrigo Acosta et correspondants

Cet avis a été rendu au gouvernement le 18 mai 2020. Le comité scientifique est composé de : Jean-François Delfraissy, Président Laetitia Atlani Duault, Anthropologue Daniel Benamouzig, Sociologue Lila Bouadma, Réanimatrice Jean-Laurent Casanova, Immunologie/Pédiatrie* 1 Simon Cauchemez, Modélisateur Franck Chauvin, Médecin de santé publique Pierre Louis Druais, Médecine de Ville Arnaud Fontanet, Epidémiologiste Marie-Aleth Grard, Milieu associatif Aymeril Hoang, Spécialiste des nouvelles technologies Bruno Lina, Virologue Denis Malvy, Infectiologue Yazdan Yazdanpanah, Infectiologue Correspondant Santé Publique France : Jean-Claude Desenclos. 

* Jean-Laurent Casanova exprime une opinion dissidente sur le positionnement majoritaire du Conseil scientifique

LE CONTEXTE

L’article 19 de la loi n°2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie dispose qu’ « au plus tard le 23 mai 2020, est remis au Parlement un rapport du Gouvernement fondé sur une analyse du comité de scientifiques se prononçant sur l'état de l'épidémie de covid-19 et sur les risques sanitaires attachés à la tenue du second tour et de la campagne électorale le précédant. Le comité de scientifiques examine également les risques sanitaires et les précautions à prendre : - Pour l'élection du maire et des adjoints dans les communes où le conseil municipal a été élu au complet dès le premier tour ; -Pour les réunions des conseils communautaires. ».

Cet avis répond à la première partie de cette saisine. Au terme de la loi, cet avis n’a pas vocation à exprimer une orientation ou une préférence du Conseil scientifique ou de ses membres quant aux décisions à prendre, notamment quant à un éventuel report des élections, décisions qui relèvent de la seule responsabilité des autorités publiques et que le Conseil scientifique se contente, pour ce qui le concerne, d’éclairer par des éléments d’analyse.* 2

Dans son avis du 8 mai 2020, le Conseil scientifique a par ailleurs répondu à la seconde partie de cette saisine. Début mars 2020, l’agenda électoral a invité les Françaises et les Français à se rendre aux urnes dans un contexte d’ores et déjà caractérisé par l’émergence du virus SARS-CoV-2 en France. Dans son avis du 14 mars 2020, le Conseil scientifique avait considéré que « si les pouvoirs publics décidaient de maintenir le premier tour des élections, elles devraient être organisées dans des conditions d’hygiène renforcées (notamment respect des distances entre votants, désinfection des surfaces, mise à disposition de gels hydro-alcooliques, étalement des votes sur la journée, absence de meeting post-électoraux, etc…) ». Dans ce contexte, les pouvoirs publics ont fait le choix de maintenir le premier tour des élections municipales. Ces principes généraux (avis sanitaire du Conseil scientifique et décisions par les autorités publiques) restent valables concernant la tenue du second tour des élections municipales.

Ces principes sont assortis d’une évaluation de la situation sanitaire et de conditions d’hygiène renforcées que permettent d’envisager l’expérience et les connaissances acquises au cours de l’épidémie. L’évaluation de la seule situation sanitaire ne prend pas en compte d’importants autres aspects plus généraux (régularité institutionnelle, effets sur l’abstention, sincérité du scrutin, légitimité des mandats exécutifs prolongés, etc.). Ces éléments ne relèvent pas de l’appréciation du Conseil scientifique, strictement limitée aux aspects sanitaires. Depuis le 16 mars 2020, le confinement mis en place sur l’ensemble du territoire a rendu impossible la tenue du second tour des élections municipales. 4897 communes ou secteurs doivent organiser un second tour. S’y ajoutent les 14 circonscriptions métropolitaines de Lyon. Un peu moins de 16 500 000 électeurs sont appelés aux urnes. 

Le 18 mai, huit jours seulement après la sortie du confinement, et compte tenu des connaissances actuelles sur l’état de l’épidémie en France, le Conseil scientifique considère que les modalités d’un second tour des élections municipales doivent être adaptées à la situation sanitaire du pays au moment des élections et de la campagne électorale qui les précède, pour autant que cette situation puisse être anticipée dans un contexte sanitaire qui reste encore très incertain. Ce contexte ne peut être considéré comme garanti au sens statistique d’une absence de risque.

Le Conseil scientifique attire l’attention sur les effets prévisibles d’une campagne électorale. Même si elle est limitée par de strictes mesures sanitaires, et qu’elle bénéficie d’un sens élevé des responsabilités des candidats et de leurs équipes, une campagne électorale est de nature à multiplier les contacts sociaux voire physiques (démarchage, réunions, marchés, attroupements…). Alors que le scrutin peut bénéficier de conditions sanitaires sécurisées, la campagne électorale qui le précède peut exposer les personnes qui y participent à des risques renouvelés dans des conditions difficiles à sécuriser d’un point de vue sanitaire, et à accroître ce faisant un risque plus général de reprise de l’épidémie.

Il incombe aux autorités publiques de décider les dates et modalités de tenue du second tour des élections municipales, au plus tard fin juin 2020 conformément à la loi n°2020-290 du 23 mars 2020. Le Conseil scientifique, éclairé par des échanges avec les services du ministère de l’Intérieur en charge de l’organisation des élections municipales a examiné les conditions sanitaires de la tenue du second tour des élections municipales et a identifié, pour ce qui le concerne, plusieurs éléments susceptibles d’être pris en compte :

 La situation sanitaire et les risques associés

 Les conditions sanitaires précédant le scrutin, notamment lors de la campagne électorale

 Les conditions sanitaires au moment du scrutin

 Les dispositions particulières relatives à certains territoires d’Outre-mer et aux élections consulaires.

Le Conseil scientifique attire par ailleurs l’attention sur d’éventuelles difficultés d’organisation du scrutin dans des écoles, alors que ces dernières font déjà l’objet de protocoles d’organisation sanitaire exigeants, destinés à rendre possible l’accueil des enfants. Leur utilisation pour la tenue du scrutin obligera à un nettoyage strict le lendemain répondant aux dispositions sanitaires en vigueur (Avis HCSP). 

 

SITUATION SANITAIRE ET RISQUES ASSOCIES AU PROCESSUS ELECTORAL

Le confinement a permis de réduire le taux de transmission de SARS-CoV-2 en France d’à peu près 80% (Salje et al, Science). De ce fait, le nombre d’admissions en réanimation pour COVID19 est passé de 700 par jour fin mars à environ 60 par jour le 11 mai. A la sortie du confinement, il y a encore sans doute quelques milliers de contaminations SARS-CoV-2 par jour sur le territoire national (Salje et al, Science).

Le succès de la stratégie de déconfinement mise en place le 11 mai dépend de plusieurs éléments fondamentaux, sur lesquels il est encore difficile de porter une appréciation, 8 jours seulement après son début :

- Une campagne massive de communication pour que les Français comprennent la nouvelle stratégie (respect des gestes barrières et des mesures de contrôle, démarche de test et isolement à suivre lorsqu’on est symptomatique ou qu’on a été en contact avec un cas)

- Une forte adhésion de nos concitoyens à cette stratégie

- Un système de santé publique très efficace pour que toute personne présentant des symptômes compatibles avec COVID19 soit très rapidement identifiée, orientée vers un centre de test et isolée si nécessaire et pour prendre en charge les contacts des cas de façon aussi exhaustive et rapide que possible

- Un système d’information permettant de monitorer en temps réel l’évolution de l’épidémie au niveau territorial.

Quelques jours après le démarrage de cette stratégie, il est trop tôt pour pouvoir évaluer ces éléments fondamentaux, et a fortiori pour évaluer ou quantifier les effets de cette stratégie sur la trajectoire de l’épidémie. Des facteurs externes peuvent en outre avoir un impact sur sa trajectoire : une diminution du taux de transmission de SARS-CoV-2 pendant l’été (impact du climat ou du fait que la population passe moins de temps en intérieur) peut avoir des effets encore difficiles à anticiper (Kissler et al, Science).

Pour toutes ces raisons, il est encore trop tôt pour évaluer le niveau de circulation de SARSCoV-2 durant le mois de juin 2020. Les premières estimations ne seront sans doute disponibles que dans quelques semaines. Cette évaluation pourrait alors motiver, selon ses résultats, une nouvelle interruption du processus électoral. - Dans les scénarios les plus favorables, et à horizon de quelques semaines, l’épidémie de Covid-19 serait maîtrisée, avec une circulation limitée du virus sur le territoire. Cette circulation rend possible la survenue de clusters susceptibles d’être isolés, mais aussi d’une lente reprise de l’épidémie plus difficile à circonscrire, notamment du fait 

de la multiplication des contacts, en cas de rassemblements ou en cas de relâchement des mesures sanitaires.

- Dans les scénarios les moins favorables, qui ne peuvent être exclus à échéance de plusieurssemaines, une reprise de l’épidémie nécessiterait des mesures sanitaires plus strictes, pouvant aller jusqu’à un nouveau confinement local ou plus général en cas de reprise forte et accélérée de l’épidémie. De telles décisions seraient de nature à suspendre le processus électoral.

S’agissant des opérations électorales, cinq types de risques peuvent être identifiés. Ils ne concernent pas les mêmes personnes et peuvent donner lieu à des mesures spécifiques de réduction des risques. Ces risques justifient des mesures sanitaires renforcées avant, pendant et à l’issue du scrutin.

- Les risques auxquels s’exposent les candidats et les équipes de campagne ;

- Les risques auxquels s’exposent les électeurs en allant voter ;

- Les risques auxquels sont exposés les personnes participant aux opérations de vote ;

- Les risques liés à l'utilisation des locaux, notamment scolaires ;

- Les risques liés à une reprise de l'épidémie, suivant les élections sous forme de clusters ou d’une « petite vague ».

Le Conseil scientifique souligne par ailleurs les risques qu’il y aurait à organiser deux tours de scrutin plutôt qu’un seul, alors que ces tours de scrutin seront précédés de campagnes électorales dans une période où le virus circulera en France. D’un point de vue sanitaire, la tenue d’un seul tour de scrutin plutôt que deux, indépendamment des dates retenues, est de nature à réduire les risques sanitaires, au sens statistique du terme. 

REGLES SANITAIRES LORS DU PROCESSUS ELECTORAL

Si l’organisation du processus électoral est décidée par les autorités publiques, il incombe alors aux autorités nationales et locales, ainsi qu’aux candidats et à l’ensemble de nos concitoyens de veiller, pour ce qui les concerne, à un strict respect des règles sanitaires à mettre en œuvre avant, pendant et à après le scrutin, notamment au cours de la campagne électorale si elle a lieu.

PARTIE 1 – PERIODE ET OPERATIONS PRECEDANT LE SCRUTIN

I. Enregistrement des candidatures

Les candidatures en vue des élections municipales donnent lieu, pour le premier comme pour le second tour, à un dépôt en préfectures ou en sous-préfectures. Ce dépôt concerne plusieurs milliers de candidats et peut localement donner lieu à des rassemblements inappropriés. Le dépôt doit être organisé dans le respect des règles sanitaires et des gestes barrières (limitation du nombre de personnes présentes à 10 maximum, distance d’un mètre au moins entre chaque personne, mise à disposition de gel hydro alcoolique, etc.). Afin de minimiser les risques liés au dépôt des candidature, le Conseil scientifique estime utiles plusieurs dispositions :

- Organiser le dépôt candidatures en sous-préfecture seulement, afin de multiplier les lieux de recueil des candidatures et d’éviter la concentration de personnes en préfecture

- Imposer aux candidats de prendre rendez-vous avant de se rendre en préfecture ou en sous-préfecture ;

- Limiter le nombre de personnes déposant une candidature (2 personnes maximum par liste par exemple)

- Rendre obligatoire le port du masque pour les candidats et les agents de préfecture car il s’agit d’un lieu public ;

- Limiter la durée du rendez-vous au recueil des documents et au contrôle de l’identité du déposant (sans qu’il soit nécessairement besoin d’ôter le masque) et, si besoin, poursuivre l’échange ultérieurement, par téléphone ou visioconférence.

II. La campagne électorale

Dans le contexte épidémique, la campagne électorale doit être organisée dans le plus strict respect des préconisations sanitaires. Les règles générales édictées par le Gouvernement ou les préfets pour le mois de juin, en particulier en matière de rassemblements, limiteront les rassemblements et les possibilités de faire campagne. 

D’un point de vue sanitaire, le Conseil scientifique souligne les risques majeurs liés à la campagne électorale et plus singulièrement aux meetings électoraux ainsi qu’aux actions des candidats ayant pour effet des rencontres ou des rassemblements physiques (distribution de tracts, porte à porte, réunions publiques, réunions d'appartement). D’autres modalités de campagne, certes limitées mais égales pour tous les candidats, peuvent être envisagées, notamment à travers l’usage du numérique. Le Conseil scientifique attire l’attention sur l’importance du respect des gestes barrière et de distanciation physique s’agissant d’un contexte où les contacts sont appelés à se multiplier. Dans un esprit de responsabilité, une attention particulière doit être portée aux échanges entre personnes et aux moments de convivialité pendant la campagne électorale. Le Conseil scientifique recommande le port du masque et d'une visière (avis du HCSP du 13 mai 2020) pour toutes les personnes participant à des opérations de campagne dans le souci de les protéger.

III. L’acheminement de la propagande électorale et des bulletins de vote

Dans les communes de plus de 2500 habitants, les candidats peuvent faire acheminer à chaque électeur une profession de foi et un bulletin de vote, ainsi que leurs bulletins de vote dans les bureaux de vote sous la supervision de commissions de propagande instituées par le préfet. Les acteurs responsables de ces opérations (candidats, imprimeurs, livreurs…) doivent être sensibilisés au respect des mesures barrières dans la conduite des différentes opérations (impression, livraison, validation des documents, mise sous pli, acheminement). Les échanges entre les candidats et les commissions de propagande doivent être adaptés au contexte sanitaire, notamment en donnant lieu à des prises de rendez-vous avec les candidats à des heures distinctes, en limitant le nombre de personnes présentes lors de ces échanges, en privilégiant des contacts par visioconférence chaque fois que possible (le contrôle physique des documents étant assuré par un membre unique de la commission). En cas de report du seul second tour, les acteurs responsables de ces opérations ne seront pas contraints par le délai d’ordinaire très court entre les deux tours, ce qui est nature à faciliter l’organisation de ces opérations dans le respect des mesures sanitaires.

IV. L’organisation des modalités de vote pour les électeurs

a) Procurations de vote Le vote par procuration permet à un électeur qui ne pourrait voter personnellement le jour de l’élection de confier son vote à un électeur de son choix qui votera à sa place. Le vote par procuration peut permettre à une personne à risque, en raison de son âge ou de son état de santé, de ne pas avoir à se rendre dans un bureau de vote. Une procuration peut être établie jusqu’au jour des élections, mais le recueil de la procuration nécessite en pratique un contact officiel préalable (tribunal d’instance, commissariat, gendarmerie, officier ou agent de police judiciaire). Pour les personnes les plus à risque, il convient d’apprécier l’intérêt relatif de l’établissement d’une procuration ou du votre proprement. Le Conseil scientifique recommande que la validité des procurations déjà établies en vue du second tour initialement prévue le 22 mars soit prolongée afin de permettre aux personnes ayant déjà établi une procuration pour le 22 mars de ne pas avoir à en faire une nouvelle. b) Cas des personnes en quarantaine ou isolement ou en EHPAD au moment du scrutin Les électeurs faisant l’objet de mesures de quarantaine d’isolement ou d’une prescription médicale de maintien à domicile devraient pouvoir demander à un officier de police judiciaire (OPJ) ou un agent de police judiciaire de se déplacer pour établir une procuration. Les directeurs ou agents d’hébergements collectifs accueillant des personnes vulnérables devraient par ailleurs pouvoir être désignés par l’OPJ et le juge comme délégué d’un OPJ, afin de recueillir les demandes de procuration des personnes hébergées dans leur établissement.

 

PARTIE 2- ORGANISATION DU SCRUTIN

V. Le déroulement du scrutin

a) Règles générales Le respect de règles limitant strictement la circulation du virus est essentiel au contrôle de l’épidémie. Ces règles générales s’appliquent lors de la tenue du scrutin. Afin que l’organisation du suffrage se tienne dans des conditions de sécurité sanitaire, plusieurs règles générales doivent être respectées :

 Le Conseil scientifique recommande que les personnes à risques en raison de leur âge ou de leur état de santé ne soient pas membres de bureau de vote.

 Il est par ailleurs recommandé de prévoir une file permettant d’accueillir les personnes à risque en raison de leur âge ou de leur état de santé.

 L’ouverture de portes ou fenêtres doit permettre l’aération et la ventilation du bureau de vote grâce à. Les rideaux d’isoloir ne doivent pas être manipulés.

 Une paroi de protection en plexiglass(ou analogue) peut limiter l’effet de projections.

 Le port de masques est préconisé pour les électeurs, qui doivent pouvoir en disposer. Le port de masques chirurgicaux (et non de masques grand public) doit être obligatoire pour les membres du bureau et les personnes participant à l’organisation du scrutin, qui doivent aussi bénéficier d’une visière de protection (avis du HCSP du 13 mai 2020). 

 Le lavage des mains avec une solution hydro-alcoolique doit être mis en place à l’entrée et à la sortie du bureau de vote pour les électeurs. Les membres du bureau de vote doivent bénéficier d’un un point d’eau accessible pour se laver les mains régulièrement.
 Seul l’électeur doit toucher sa carte d’identité, dont la manipulation par les membres du bureau de vote doit être évitée. L’usage de la carte électorale est inutile.
 Les électeurs doivent être encouragés à utiliser un stylo personnel.
 Les machines à voter doivent faire l’objet d’un nettoyage régulier. Les électeurs sont invités à se laver les mains avant et après l’usage de la machine.
 Les personnes présentant des symptômes sont supposées être en situation d’isolement au domicile ou dans un lieu adapté. 

b) Bureau de vote et flux

Enfin d’éviter tout risque de transmission du virus SARS-CoV-2 par lors de vote, le Conseil scientifique propose que soit respecté un protocole strict :
 Le respect des distances minimales (1 mètre au moins de chaque côté) évite la contamination respiratoire et manuportée par gouttelettes. Ce critère est renforcé par le critère des 4m2 par personne statique dans un espace clos.
 Un nombre limité de personnes doivent présentes en même temps dans le bureau de vote. Les électeurs doivent être encouragés à voter aux heures creuses du bureau (matin). Les files d’attente éventuelles doivent être organisées à l’extérieur, de préférence à l’air libre.
 Les horaires d’ouverture des bureaux de vote peuvent être étendus, et les électeurs en être informés, afin de limiter le nombre de personnes présentes au même moment.

VI. Le dépouillement

Le Conseil scientifique considère que le dépouillement devrait mobiliser le nombre minimum de personnes requis pour son déroulement. Une séance ouverte à la presse et/ou aux habitants de la commune rend difficile le respect des gestes barrières et des distances minimales. Des outils de retransmission en ligne peuvent permettre de conserver la publicité du dépouillement dans le respect des mesures sanitaires.
Un nombre le plus limité possible de personnes doivent être en charge de la manipulation des bulletins au moment du dépouillement et du comptage des votes. Le comptage peut être validé par une autre personne sans qu’elle n’ait à toucher le bulletin.

 Un nombre minimum de personnes doit participer au dépouillement, dans le respect des distances minimales (1 mètre au moins de chaque côté et 4m2 par personne statique dans un espace clos). Le nombre de tables de dépouillement doit être limité. Une présence par roulement régulier peut permettre à des électeurs d’être présents au moment du dépouillement. Lorsque leur usage est possible, des outils de retransmission en ligne devraient permettre de conserver la publicité du dépouillement dans le respect des mesures sanitaires.  Si le respect des distances minimales ne peut être respecté dans le bureau de vote, le dépouillement peut être réalisé dans une pièce plus grande dans le strict respect du matériel de vote (surveillance de l’urne pendant le changement de salle).
 Le port de masques chirurgicaux doit être obligatoire pour les électeurs présents et assorti d’une visière de protection pour les scrutateurs et les membres du bureau de vote.
 Les scrutateurs et membres du bureau doivent se nettoyer les mains très régulièrement, par exemple toutes les 100 enveloppes dépouillées. Le nombre de scrutateur appelés à manipuler les bulletins doit être réduit au minimum.
 Le port des gants n’est pas recommandé. Sa manipulation est délicate et peut être un facteur de risques de contamination en cas d’usage inadéquat. Son usage est difficilement envisageable pour le dépouillement, qui implique de manipuler des enveloppes et du papier.
 Dans les communes disposant de machines à voter, le président du bureau de vote affiche les résultats sur la machine, les lit à haute voix et les imprime. Les personnes présentes peuvent constater les résultats les unes après les autres. 

VII. Fin des opérations électorales

Les bureaux de vote doivent faire l’objet d’une désinfection après les opérations de vote, conformément aux recommandations du HCSP, notamment s’agissant de locaux scolaires. Les préfectures organisent d’ordinaire une soirée électorale pour la presse et les candidats. Il recommandé de ne pas organiser de telles soirées et que les résultats soient communiqués de manière dématérialisée. Les personnes ayant pris part au vote doivent par ailleurs éviter toute réunion, notamment en mairie, à l’issue du vote et de la communication des résultats.

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CONCLUSIONS

1. Le Conseil scientifique est amené avec humilité à rendre cet avis, le 18 mai, huit jours seulement après la sortie du confinement. Le Conseil scientifique tient à souligner que la situation sanitaire s’est nettement améliorée par rapport au début du confinement. Par contre, il est difficile d’anticiper une situation incertaine pour les semaines à venir.
2. Le Conseil scientifique souligne les risques sanitaires importants liés à la campagne électorale. Si des élections sont organisées, l’organisation de la campagne électorale devra être profondément modifiée. Il est par contre possible et nécessaire de sécuriser les opérations électorales proprement dites afin de réduire les risques qui leur sont associés.
3. Le Conseil scientifique souligne que d’un point de vue sanitaire, la tenue d’un seul tour de scrutin, quelle que soit la date retenue, est de nature à réduire les risques sanitaires au sens statistique.
4. Quelle que soit l’option décidée par les Autorités publiques concernant l’organisation du 2ème tour des élections municipales, le Conseil scientifique appelle à tenir compte de la situation épidémiologique dans les 15 jours précédant la date décidée du scrutin, ainsi qu’à une surveillance soutenue 15 jours après le scrutin.
5. L’analyse du Conseil scientifique a pour objectif d’éclairer les autorités publiques qui prennent les décisions politiques. Les décideurs publics devront mettre en balance les incertitudes et les risques identifiés avec les avantages liés à la tenue du scrutin.

« Faire confiance pour garder la confiance » 

Notes

* Position de Jean-Laurent Casanova : il est nécessaire de reporter les deux tours au mois de septembre. En considération de la situation épidémiologique, il serait dommageable de relancer l’épidémie, même à moindre échelle, en juin. 

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